Tijdens de jaarvergadering heb ik stilgestaan bij de discussie over de inrichting van het toezicht op advocaten. Omdat de opkomst voor de jaarvergadering niet overweldigend was, wil ik de Amsterdamse advocatuur met deze column bijpraten. Wat mij betreft is immers sprake van een zorgwekkende ontwikkeling.

In 2015 is de Wpta in werking getreden, na een jarenlang parlementair debat over de manier waarop het toezicht moest worden geprofessio­naliseerd. Het ging niet vanzelf – er waren vier nota’s van wijziging nodig voordat in 2014 een akkoord was bereikt – maar uiteindelijk is het gelukt toezicht door een staats­orgaan te voorkomen. De lokale dekens werden in 2015 aangewezen als de toezichthouder; het College van Toezicht zag als systeemtoe­zichthouder het licht. Dat CvT bestaat uit de algemeen deken en twee kroonleden.

De Wpta 2015 bepaalde dat de wet na vijf jaar zou worden geëvalueerd. Dat evaluatieproces is al in 2018 in gang gezet. Het begon met het evaluatierapport van de Cie. Manning (ingesteld door de AR). Daarop volgde het zogenoemde Position Paper van de AR van juli 2019. Een korte samenvatting van de op hoofdlijnen gelijk­luidende inhoud – van dat rapport en de Position Paper – luidt: er is veel bereikt sinds 2015, maar het toezicht zou vérder kunnen (en moeten) worden verbeterd. Dat kan door het dekenberaad – begonnen als overlegorgaan van de lokale dekens –te institutionaliseren en verant­woordelijk te maken voor harmonisatie. Ook zouden sommige toezichttaken beter kunnen worden gecentraliseerd. Je zou kunnen zeggen dat het motto was: behoudt het goede van het lokaal toezicht door dekens, maar voeg een centraal orgaan toe voor de toezichttaken die je beter centraal kunt regelen.

Die boodschap is aan het Ministerie overgebracht. Dat heeft daarop het WODC gevraagd onderzoek te doen. Dat onderzoek is uitbesteed aan Pro Facto uit Groningen. Dat heeft op 5 augustus 2020 het rapport Evaluatie Wet positie en toezicht advocatuur uitgebracht. Het was verheugend te zien dat Pro Facto de eerder ingezette lijn overnam: behoudt de lokale deken als toezichthouder, maar haal wél een aantal taken en verantwoordelijkheden naar een centraal landelijk niveau.

Concreet waren de belangrijkste aanbevelingen van Pro Facto:

  • Maak het landelijk dekenberaad eindverantwoordelijk voor het toezicht op de advocatuur. Dat betekent dat het dekenberaad een zelfstandig bestuursorgaan wordt dat beleidsregels kan vaststellen, aanwijzingen kan geven aan individuele dekens, ook zélf tucht­klachten kan indienen en zélf bestuursrechtelijk gaat handhaven.
  • Verstevig de onafhankelijkheid van de toezichthouder (dekenberaad en lokale dekens) ten opzichte van de advocaten op wie toezicht wordt gehouden. Die aanbeveling heeft geleid tot het voorstel de deken niet meer te laten kiezen door de lokale orde, maar op voor­dracht van de lokale orde te laten benoemen (bijvoorbeeld door het dekenberaad). Maar ook de financiering van het toezicht moet zó worden ingericht dat de onder toezicht staande advocaten daar geen invloed op kunnen uitoefenen.

Aldus zaten de AR, het dekenberaad én – last but not least – Pro Facto op een lijn. Die boodschap is ook eensgezind aan het ministerie over­gebracht. Als de minister vervolgens in zijn brief van 21 september 2020 meldt dat hij aanbevelingen van Pro Facto overneemt, lijkt aanpassing van de Advocatenwet een technische kwestie te zijn.

Eind oktober 2021 veranderde dat ineens. In politiek Den Haag steekt een andere wind op, onder meer naar aanleiding van de berichten over Pels Rijcken en de aanhouding van de advocaat Youssef T.

Die twee incidenten zijn voor Minister Dekker reden de discussie over toezicht op de advocatuur te heropenen. Als alternatief voor het toezicht­­­model op basis van het Pro Facto rapport – een model dat AR, CvT en dekenberaad inmiddels behoorlijk ver hebben uitgewerkt – heeft het ministerie concept-toezichtmodellen op papier gezet die lijken op toezicht zoals AFM en BFT dat uitoefenen. De deken is geen toezicht­houder meer en de nadruk komt te liggen op centraal bestuursrechtelijk toezicht, dat wil zeggen: handhaving met boetes en dwangsommen.

Het dreigt aldus een merkwaardig debat te worden. Eind september 2021 waren we het erover eens dat er óók toezicht op centraal niveau nodig is en die centrale toezichthouder – het dekenberaad – ook eind­verantwoordelijk­heid zou dragen. Een centrale toezichthouder met gebundelde expertise, bijvoorbeeld op het vlak pro-actief risicogestuurd toezicht. Dat soort toezicht vraagt specialistische kennis op het vlak van data-analyse. Hetzelfde geldt voor een onderwerp als ondermijning.

Maar het ministerie presenteert nu ook modellen waar voor de lokale dekens geen rol meer is weggelegd bij het toezicht. Modellen waar het toezicht zo goed als uitsluitend langs lijnen van het bestuursrecht wordt uitge­oefend. Tuchtrecht is slecht iets dat aan de orde komt via klachten tegen advocaten. Die klachten mogen de dekens dan nog blijven behandelen.

De vraag is: waarom? En ook: is dit een goed idee? De lokale dekens en de raden van de orde denken van niet. Wij blijven geloven in een model op basis van de aanbevelingen van Pro Facto. Een model waar AR, CvT en dekenberaad zich achter hebben geschaard en dat de minister in september 2021 heeft overgenomen. Dat is het beste van twee werelden: enerzijds de centrale aansturing, expertise en door­zettingsmacht van een dekenberaad, ander­zijds het lokale maatwerk van de deken.

De alternatieve toezichtmodellen knippen het gecombineerde toezicht­instru­mentarium op dat de dekens nu nog hebben. Het ministerie gaat zelfs zo ver dat toezicht los moet worden gezien van onder meer klacht­behandeling en tuchtrecht. Dit alles omdat het toezicht zo veel mogelijk – zo niet uitsluitend – bestuursrechtelijk moet worden georganiseerd.

Wat dan over het hoofd wordt gezien, is dat goed toezicht is gebaseerd op een divers instrumentarium, zeg maar: een goed gevulde gereed­schaps­­kist. En als toezichthouder weten de dekens dat het juist die combinatie is die goed toezicht oplevert:

  • Korte lijnen naar, en goede contacten met lokale spelers als rechtbank, hof, OM en gemeente. Als je dat allemaal centraal gaat regelen, voor heel Nederland, wordt het stroperig en traag. Die goede rechtstreekse contacten, de 06-nummers van betrokkenen, heb je echt nodig voor goed toezicht.
  • Die lokale inbedding en goede contacten leveren veel signalen op waar onderzoek naar wordt gedaan. Die onderzoeken en de handhaving of sanctionering als advocaten de fout ingaan, geschiedt tuchtrechtelijk. Wie is beter geëquipeerd om te oordelen over betamelijkheid en kernwaarden dan de tuchtrechter?
  • Hetzelfde geldt voor de klachtbehandeling. Dat is geen leuk klusje, maar het levert toch veel informatie op waar je als toezichthouder veel mee doet.

De conclusie moet daarom zijn: houd vast aan een lokale deken die toezicht houdt onder eindverantwoordelijkheid van het dekenberaad. Dat lokale deel zal voornamelijk langs lijnen van het tuchtrecht gaan. Maar wie kijkt naar de uitspraken van de tuchtrechter, ziet dat toezicht langs die lijnen effectief is en het nodige oplevert. Het zijn alleen geen kwesties waar Kamervragen over worden gesteld.

Het is natuurlijk verdacht als de direct betrokkenen – de lokale dekens – de loftrompet over lokaal toezicht te steken. Maar dan mag ik wel wijzen op de externe onderzoekers die zich de laatste vijf tot acht jaar in het toezicht op de advo­catuur hebben verdiept: Docters van Leeuwen, Hoekstra, Fred Hammerstein en Pro Facto. Allemaal hebben ze de lokale inbedding van de deken als toezichthouder als verworvenheid geroemd. En Hammerstein heeft bij zijn oordeel kunnen betrekken hoe het bij een centraal toezicht­orgaan als BFT gaat. Daar zijn ze jaloers op de lokale inbedding van de advocatuurlijke toezichthouders.

Maar net zo belangrijk: omdat het altijd beter kan (en onder het motto best of both worlds): er moet inderdaad een centraal toezichtorgaan komen dat niet alleen eindverantwoordelijk is, maar ook die pro-actieve en bestuurs­rechtelijke handhaving kan oppakken.

Het overleg met het Ministerie van J&V over dit onderwerp is gaande en de Algemene Raad heeft het College van Afgevaardigden bij de discussie betrokken. Ik heb mij in ieder geval voorgenomen de Amsterdamse advocaten op de hoogte te houden van de ontwikkelingen.

Evert Jan Henrichs