De Nederlandse overheid moet de rechten van demonstranten beter beschermen. Daarvoor pleit Amnesty International Nederland in het op 14 november 2022 gepubliceerde rapport Demonstratierecht onder druk. Volgens Amnesty wordt het demonstratierecht in Nederland in toenemende mate door de overheid beperkt en is dit lang niet altijd geoorloofd. Het ABB dook naar aanleiding van dit rapport in het demonstratierecht en sprak hierover verder met Gerbrig Klos van Amnesty en advocaat Barbara van Straaten die regelmatig demonstranten bijstaat.

Tekst: Jeroen Wendelgelst

De laatste jaren is het aantal demonstraties sterk toegenomen. Er wordt gedemonstreerd tegen onder meer het stikstofbeleid, klimaatverandering, woningnood, racisme en coronamaatregelen. De overheid legt daarbij veelvuldig beperkingen op aan demonstraties of verbiedt deze zelfs helemaal. De burgemeester van de gemeente waarin de demonstratie wordt gehouden speelt hierbij een centrale rol. Meestal zijn die beperkingen gebaseerd op de Wet openbare manifestaties (Wom) en soms op een noodbevel of noodverordening als bedoeld in artikel 175 of 176 Gemeentewet.

Vreedzaam demonstreren is een mensenrecht

Het demonstratierecht is verankerd in de artikelen 9 Grondwet, 11 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mensen (EVRM) en 21 Internationaal Verdrag inzake Burger- en Politieke Rechten (IVBPR). Demonstraties kunnen veel verschillende vormen hebben, maar hebben altijd drie bepalende kenmerken:

  1. een meningsuiting,
  2. door twee of meer personen, en
  3. in het openbaar.

“Demonstreren is een mensenrecht dat alleen in uitzonderlijke gevallen mag worden beperkt”, zegt Gerbrig Klos van Amnesty International Nederland. Zij legt uit: “Voorwaarde voor een beroep op dit recht is dat de demonstratie vreedzaam is, maar hieraan is meestal wel voldaan. Een demonstratie mag niet beperkt of verboden worden omdat een klein deel van de demonstranten geweld pleegt. Alleen wanneer sprake is van geweld tegen personen of geweld dat leidt tot ernstige schade aan zaken zullen demonstranten zich niet met succes kunnen beroepen op het demonstratierecht.”

Wettelijk kader

Volgens de Wom kan het demonstratierecht uitsluitend worden beperkt ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.  De inhoud van het protest kan geen grond zijn voor beperkende maatregelen. Voor een demonstratie is geen vergunning of toestemming vereist, wel moet deze tevoren bij de Gemeente worden aangemeld (kennisgevingsplicht). De burgemeester kan dan in een zogenoemd Wom-besluit voorschriften geven of beperkingen stellen aan de demonstratie of deze helemaal verbieden. Ook kan hij tijdens de demonstratie aanwijzingen geven of opdracht geven deze te beëindigen. Een verbod of beëindiging is alleen toegestaan als:

  • de demonstratie niet tijdig is aangemeld,
  • dit noodzakelijk is met het oog op de hiervoor genoemde publieke belangen,
  • tijdens de demonstratie in strijd wordt gehandeld met een voorschrift of beperking in het Wom-besluit.

De Wom stelt het deelnemen aan een niet tijdig aangemelde of verboden demonstratie strafbaar. Dat geldt ook voor handelen in strijd met een voorschrift of beperking in de Wom-beschikking of een aanwijzing of opdracht tijdens de demonstratie. Anderzijds is het ook strafbaar om een rechtmatige demonstratie te verhinderen of te verstoren. Zo nodig dient de burgemeester de demonstratie daartegen te beschermen. Een noodbevel of noodverordening kan volgens de Gemeentewet alleen worden ingezet bij ernstige wanordelijkheden of ernstige vrees daarvoor. De lat daarvoor ligt hoog. Het moet gaan om een (voorzienbare) ernstige verstoring van de openbare orde die naar verwachting niet met andere, minder vergaande maatregelen en politie-inzet het hoofd kan worden geboden.

Amnesty: Wet openbare manifestaties is in strijd met mensenrechtenverdragen

Volgens Amnesty is de Wom op onderdelen in strijd met de hierboven genoemde mensenrechten verdragen. Dat geldt onder meer voor het strafbaar stellen van deelneming aan een niet tijdig aangemelde demonstratie of niet voldoen aan een voorschrift in het Wom-besluit. Evenzeer strijdig met die verdragen is volgens haar de bevoegdheid van de burgemeester om een demonstratie te verbieden of beëindigen uitsluitend omdat deze niet tijdig is aangemeld. Dat geldt ook voor het opleggen van beperkingen aan demonstraties louter in het belang van het verkeer. Gerbrig Klos: “Amnesty roept de wetgever dan ook op om deze bepalingen uit de Wom te schrappen.”

Gemeenten spelen een sleutelrol

De gemeenten spelen een sleutelrol bij demonstraties. Amnesty heeft haar rapport daarom vorige week officieel aangeboden aan Liesbeth Spies, de voorzitter van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. Gerbrig Klos: “Lokale teams van Amnesty gaan nu in gesprek met gemeenten om kennis van het demonstratierecht te delen en voorwaarden te creëren voor een betere dialoog tussen organisatoren van demonstraties en gemeenten. Aan de gemeenten zal worden gevraagd het door ons opgestelde Manifest Demonstratierecht te ondertekenen, waarmee zij toezeggen hun regels en beleid in overeenstemming te brengen met de geldende mensenrechtenverdragen.”

‘Verkapte vergunningaanvraag’

De regels en praktijk van veel gemeenten aangaande de kennisgeving zijn in strijd met het EVRM, zeggen zowel Gerbrig Klos als Barbara van Straaten, advocaat bij Prakken d’Oliveira in Amsterdam. Van Straaten: “De kennisgevingsprocedure wekt de indruk alsof je van tevoren toestemming nodig zou hebben om te mogen demonsteren, maar dat is niet zo. Die kennisgeving is eigenlijk alleen bedoeld om de gemeente in staat te stellen de demonstratie te faciliteren.” Gerbrig Klos wijst erop dat gemeenten hierbij vaak veel meer informatie vragen dan noodzakelijk is en ook op voorhand voorwaarden stellen die het organiseren van een demonstratie ontmoedigen: “Die formulieren lijken dan meer op een vergunningaanvraag voor een commercieel evenement. Zo stellen bijvoorbeeld veel gemeenten de voorwaarde dat de organisatoren op voorhand alle aansprakelijkheid op zich nemen voor eventuele schade die tijdens de demonstratie mocht ontstaan. Dat kan natuurlijk niet.”

Rechtsongelijkheid

Burgemeesters blijken de Wom in de praktijk ook nogal verschillend toe te passen, zo stelt het Amnesty-rapport. Dit kan leiden tot rechtsongelijkheid. Barbara van Straaten herkent dit beeld: “De voorwaarden die aan demonstraties worden gesteld kunnen per gemeente sterk verschillen. Grote gemeenten met veel demonstraties staan vaak meer toe dan kleine gemeenten waarin niet zoveel wordt gedemonstreerd. Zij reageren vaak verkrampt. Dat wringt, want het gaat toch om dezelfde soort casus.” Gerbrig Klos wijt dit onder andere aan onvoldoende kennis en ervaring bij gemeenten: “Gemeenten hebben vaak een verkeerd beeld van hun taken en bevoegdheden bij demonstraties. Faciliteren is de hoofdregel en beperken is de uitzondering. De rijksoverheid zou een centraal kenniscentrum over het demonstratierecht moeten instellen.”

Bedreiging en geweld door vijandig publiek

Amnesty vraagt uitdrukkelijk aandacht voor bedreigingen en geweld tegen demonstranten door vijandig publiek. De overheid moet hiertegen optreden, maar doet dit vaak onvoldoende. Gerbrig Klos: “Een tegendemonstratie is toegestaan, maar deze moet ook vreedzaam zijn en mag de demonstratie niet verhinderen of verstoren. Wij zien helaas dat de overheid in praktijk nogal eens nalaat om de demonstratie hier voldoende tegen te beschermen, terwijl zij daartoe wel wettelijk is verplicht. Vaak draait de overheid de zaken dan ten onrechte om en grijpt zij de vrees voor verstoringen door vijandig publiek aan om de demonstratie just te verbieden of te beperken.”

Geen effectieve rechtsbescherming

Volgens Amnesty is de rechtsbescherming van demonstranten tegen overheidsoptreden rondom demonstraties in praktijk nog onvoldoende. Er kan uitsluitend tegen een Wom-besluit kan bezwaar en beroep worden ingesteld, eventueel in combinatie met een verzoek aan de bestuursrechter tot het treffen van voorlopige voorzieningen. Volgens Barbara van Straaten is dit niet effectief. Haar kantoor stond onder meer demonstranten van Kick Out Zwarte Piet (KOZP) en Extinction Rebellion bij die werden geconfronteerd met in hun ogen te vergaande beperkingen van hun demonstratierecht: “Zij ontvingen het Wom-besluit alleen elke keer pas zo kort voor de demonstratie, dat het feitelijk onmogelijk was om hierover nog tijdig een oordeel van de rechter te krijgen.” Gerbrig Klos vult aan: “In de praktijk is hooguit sprake van een rechtmatigheidstoetsing achteraf, maar dan is het leed al geleden.” Tegen ander  overheidshandelen rondom demonstraties staat zelfs helemaal geen bezwaar en beroep open. In dat geval kan alleen achteraf een klacht worden ingediend bij de gemeente of politie en vervolgens bij de Nationale Ombudsman, die echter geen bindend oordeel kan geven. Gerbrig Klos: “Wanneer sprake is van disproportioneel geweld door de politie kan daarvan ook nog aangifte worden gedaan, maar deze aangiften leiden in praktijk zelden tot een vervolging.” En als er al wordt vervolgd, wordt er vaak laag ingezet. Dat ondervond ook Barbara van Straaten. Zij deed aangifte voor een omstander bij een demonstratie in Eindhoven die een schedelbasisfractuur opliep door de inzet van een waterkanon: “Hoewel hier ten minste sprake is van zware mishandeling en mogelijk zelfs poging tot doodslag, heeft het OM de verantwoordelijke politieagent slechts gedagvaard voor eenvoudige mishandeling. Wij zijn daarom een artikel 12 Sv-procedure gestart om de tenlastelegging te laten verzwaren.”

Advocaten kunnen een belangrijke bijdrage leveren

Volgens Gerbrig Klos is het voor demonstranten in praktijk heel lastig om hun recht te halen: “Zelfs voor grote organisaties zoals Amnesty International en Greenpeace is dit al moeilijk. Soms moeten wij jaren procederen om achteraf alsnog gelijk te krijgen.” Advocaten zouden een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de verbetering van de rechtspositie van demonstranten, zo stelt zij. “Op dit moment is er maar een klein groepje advocaten dat demonstranten bijstaat. Die groep zou groter kunnen worden en er zou onderling meer kennis en ervaring kunnen worden gedeeld. Zo is bijvoorbeeld de kennis over nieuwe vormen van protest zoals burgerlijke ongehoorzaamheid nog dun gezaaid.” Ook zou het volgens haar zinvol kunnen zijn om meer procedures te voeren over het overheidsoptreden rondom demonstraties: “Die procedures hebben een disciplinerend effect. Hoewel demonstranten deze procedures doorgaans ook wel zonder advocaat kunnen voeren, staan zij daarin mét een advocaat natuurlijk veel sterker.”

Het volledige Amnesty-rapport “Demonstratierecht onder druk” is te vinden via deze link.